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粤港澳大湾区发展提速

法治壁垒如何破局?



  2月18日,中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》,标志着粤港澳大湾区的发展迈出了坚实的一步。但是,“一个国家、两种制度、三个单独的关税区、三种货币”,在此情形下推进区域融合发展在国际上并无先例。大湾区建设能否有序推进,挑战在于能否打破“跨境壁垒”,特别是破局法治壁垒急需先行。

法治建设有待完善
  目前,粤港澳三地已取得不少法治成就,形成了较为成熟的实践经验,如司法合作、边境检验检疫、跨境商事仲裁、律师多地执业、建立最高巡回法庭、设立粤港澳版权登记大厅、粤港澳法律人才交流、粤港澳警务跨法域合作等。但不可否认的是,大湾区法治建设仍存在许多待完善之处。
  “‘世界三大湾区’——大陆法系的东京湾区、英美法系的纽约湾区和旧金山湾区,都是在一个国家、一种政治制度、一个法系内的大湾区建设,粤港澳大湾区建设的特殊性、复杂性和创新性决定了没有现成的法治模式和法治经验可资借鉴。要充分发挥法治作用,更好实现法治引领,促进和保障粤港澳大湾区建设,应当加强理论研究、实践探索和制度创新。”中欧陆家嘴国际金融研究院金融法治研究室主任朱小川对《上海金融报》记者表示,加强大湾区金融法治建设可维护市场秩序,保障区域经济竞争公平性,使合作规划在法治框架下得到有效实施;可最大限度地保护各类要素在市场资源配置中的权益,突破区域社会经济的恶性竞争循环;能完善激励创新的产权制度和促进科技成果转化机制,为大众创业万众创新提供内生动力源;能提供良法善治的社会环境,保证人权和产权安全,维护金融市场秩序和社会稳定,有效预防和解决矛盾纠纷。
  上海社科院法学研究所研究员涂龙科也认为,“一国两制三法域”下如何更好地衔接规则、融合发展,是一个崭新课题。“首先,法律冲突是粤港澳大湾区建设面临的重要问题。大湾区内11个城市的法治程度存在不少差异,虽有‘一国两制’作为宪法基础,但在三种不同法律制度下开展的区域合作和经贸合作,不仅可能出现民商事、经济管理等方面的法律制度冲突,更会出现三地在立法权、司法权、执法权行使上的冲突。因此,构建统一的大湾区合作法律框架是当务之急。”
  “同时,粤港澳经贸合作也缺乏相关立法。虽有WTO协定、CEPA协定、区域合作等其他协议,但目前粤港澳深度合作的制度条件仍停留在以政府协议为主的阶段,缺乏立法先行的法治推进型合作方式。”涂龙科进一步表示,“此外,大湾区法治发展水平不均衡,或在一定程度上阻碍大湾区城市群法治协同发展,应着力进行改善。”
  独立经济学者莫开伟向《上海金融报》记者表示,大湾区法治建设可按照原有国家建立“一国两制”的管理框架,参照香港、澳门现有法律制度,以内地现有法律制度为基础,制订大湾区经济特区法律框架,解决现有三地法律制度不统一带来的摩擦和障碍,以利于大湾区在政治、经济、文化上的统一社会管理与协作,从而把大湾区建设成具有中国特色的又一经济特区。“针对市场监管、营商环境、商事纠纷,一方面应多借鉴和利用香港有关市场监管规则,另一方面在充分汲取香港现有商业制度的基础上,再制订有利于大湾区统一市场监管的政策框架或原则,解决统一市场的矛盾、消除障碍,从而促进大湾区的经济繁荣与活跃。”莫开伟表示。
  朱小川指出,粤港澳大湾区具有三套法律和监管体系、多个监管主体的特征,在金融市场的动态发展中如何发挥多体制的优势并保证监管有效性,是粤港澳大湾区发展面临的潜在挑战。
  “大湾区法律冲突应主要依靠司法来解决,不同体系间的商务交流最好能事先明确适用的法律和纠纷的解决方式。如涉金融类案件,大湾区不同司法辖区本身就有对现有金融案件的管辖制度安排,对于跨区案件,还可以通过监管和司法协调进行处理。”不过,朱小川也强调,“大湾区并非必须强制适用统一的法律和监管制度,没有哪种制度具有不可替代的优势。大湾区的不同市场监管者应不断借鉴和汲取其他司法辖区的制度优势,完善自身商业环境。”

优势互补促金融法治建设
  莫开伟表示,大湾区在“一国两制”下的融合过程可能比较复杂,但正因为有“一国两制”的宪制基础,不同法律制度之间可优势互补,使有关法律安排更加成熟和有效。
  “粤港澳深度融合,一方面要考虑到三地的资源禀赋、历史文化、制度体系等条件,允许区域之间存在法治结构差异和发展水平差距,在正视粤港澳三地法治差异的基础上聚焦各自所长,构建良性竞争机制。另一方面,也要通过法治融合推动区域协同发展,运用法治手段将区域差距纳入可控范围,并将港澳广深等法治先导城市的法治成果普及共享。”朱小川认为,目前,粤港澳大湾区解决法治难题,可从以下三方面发力。
  首先,粤港澳三地应加强司法合作、创新解纷机制。目前来看,尚存在区际司法协助不够广泛、行政监督与协作制度不够完善、信息查询与共用机制尚未建立等问题。因此,除民商事合作外,还须加快刑事司法合作,保障大湾区民商事合作的良性发展。为提高行政治理效率,对于一般商事纠纷则可大胆采用互联网审判和仲裁方式进行。
  其次,整合三地法律服务力量,设立金融监管机构,为大湾区打造优质的法律服务环境。金融机构一般由金融监管机构依法对其进行监管,对在大湾区不同司法辖区均有分支机构的金融机构,则可能面临双重/多重监管的问题。应立足现行法律服务力量的深挖与整合,加强跨法域基本法律知识的学习与培训,建立区际律师所平行合作机制,成立联营律师事务所。
  第三,调动社会、市场及个人等多元主体的力量,维护金融消费者权益,协调共治以促进金融法治发展。积极探索政府间合作、公私合作及私人合作的新型治理模式,逐步将粤港澳大湾区建设成法治水平相当、法治能力一流、法治创新卓越的经贸合作区,实现国家利益、社会利益和个人利益的多赢共生局面。“短期内,由于存在三套制度差异,不一定会有适用于大湾区的专门金融消费者保护法律;中长期内,鉴于国际社会对金融消费者保护正在形成共识,大湾区可能率先应用这些国际共识。”朱小川称。
  莫开伟指出,未来可设立类似香港的金融监管局,专门行使对金融机构日常经营行为的监管。在大湾区管委会或政府的职能里以法律形式进行规定,赋予特区政府享有对辖内金融机构的监管权,以维护辖内金融业经营秩序,为防范大湾区金融风险及提供有力金融保障奠定基础。
责任编辑:毛晓勇
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